язык интерфейса

Законодательство РУз

Законодательство РУз/ Основы государственно-правового устройства/ Методические, разъяснительные, справочные материалы/ Негосударственные некоммерческие организации. Политические партии/ Хрестоматия по некоммерческому праву/ IV. Аналитические статьи/ Законодательство в отношении некоммерческих организаций в Центральной и Восточной Европе

Вы можете получить доступ на один день к продукту Законодательство Руз.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ОТНОШЕНИИ

НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

В ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙ

ЕВРОПЕ


Сентябрь 2005 г.



Введение

Положения общих законов

Согласованность и ясность законов

Общая конституционная и законодательная основа

Типы организаций

Цели

Требования по регистрации и учреждению

Государственные регистры

Общие полномочия

III. Управление

A. Структуры

B. Подотчетность

IV. Роспуск и распределение имущества

C. Ликвидация

V. Регулирование

A. Распорядительные органы

B. Лицензирование и правительственные разрешения

C. Отчетность

D. Принудительное применение закона и санкции

VI. Иностранные организации

A. Регистрация

B. Иностранное финансирование

VII. Разное

A. Преобразование

B. Пожертвования / Инвестиции

C. Общественно-политическая деятельность

VIII. Налоговое законодательство

A. Налоговые преимущества для благотворительных учреждений

B. Льготы для доноров

C. Вклады

D. Коммерческая/деловая/хозяйственная деятельность

E. Отчетность

F. Разное

IX. Соблюдение законодательных требований

A. Общее соблюдение законодательных требований

B. Соблюдение конкретных правил и норм

C. Санкции

X. Государственное субсидирование

XI. Приватизация

XII. Выводы

           


Введение


Данная статья ставит целью исследование законодательства в Центральной и Восточной Европе (ЦВЕ) (240), регулирующего некоммерческие организации. В статье представлена панорамная картина, нарисованная широкими мазками. Дополнительную и детальную информацию (241) можно получить на сайте www.icnl.org.

В первую очередь важно рассмотреть терминологию. Термин "благотворительная организация" не является термином прямого действия в контексте ЦВЕ. Скорее страны ЦВЕ признают две традиционные формы континентального права: ассоциации и фонды. Кроме того, некоторые страны признают дополнительные формы, такие как "общественно-полезные компании" в Венгрии и "частные учреждения" в Хорватии.

Все страны ЦВЕ признают класс организаций, имеющих право на налоговые/фискальные льготы. Иногда эти льготы происходят от регистрации организации в качестве конкретной организационно-правовой формы. Например, чешские фонды по определению должны служить общественным интересам и имеют право на пользование налоговыми/фискальными льготами в полном объеме. В других случаях организации могут регистрироваться либо для частной выгоды, либо в общественно полезных целях. Отдельное законодательство (обычно налоговое законодательство или законы об "общественно-полезных организациях") определяет, какие из этих организаций имеют право на получение налоговых/фискальных льгот.

Для целей данной статьи ассоциации, фонды и другие подобные организации называются "некоммерческими организациями" или "НКО". (242) Категория организаций, которые служат общественному благу или благотворительным целям, называются "общественно-полезными организациями" или "ОПО". Комментарий ниже анализирует как законы, регулирующие НКО, так и ОПО, признавая, что обе формы организации важны для понимания законодательной основы некоммерческих организаций в ЦВЕ.



Положения общих законов

Согласованность и ясность законов


Законодательная база, регулирующая НКО почти во всех странах Центральной и Восточной Европы, претерпела значительные и достаточно всесторонние реформы за последние 15 лет. После изменения политической системы в регионе, законы и подзаконные акты, применимые к НКО, либо отсутствовали вообще, либо были крайне устаревшими. Некоторые страны полагались на прежнее законодательство, как в Румынии, где ассоциации и фонды регистрировались в соответствии с Законом 21 от 1924 года. Другие страны, такие как Чешская Республика, незамедлительно приняли новые законы, регулирующие ассоциации. К настоящему времени все страны, за исключением Сербии, приняли новое "рамочное" законодательство, регулирующее регистрацию и основные вопросы деятельности НКО.

Законодательная база для НКО состоит не только из одного "закона о НКО", а из серии различных законов и подзаконных актов, включая рамочное законодательство, положения об общественно-полезной деятельности, налоговое законодательство, законы о государственных закупках, законы о социальном обеспечении и, среди прочих, законодательная база для участия общественности. Рамочное законодательство в странах ЦВЕ иногда можно обнаружить в гражданском кодексе (Венгрия), иногда в отдельных принятых законах (Болгария, Хорватия), а иногда как в гражданском кодексе, так и в отдельных законах (Чешская Республика).

Ясность и согласованность законодательной базы широко различается по странам. Порядок регистрации может быть простым одноэтапным (Косово) или обременительным двухэтапным процессом одобрения (Румыния), или представлять собой путаницу пересекающихся законов (Сербия). Налоговое законодательство может предусматривать соответствующее освобождение от уплаты налогов для НКО и стимулы для доноров, или могут не предусматривать налоговые льготы, рассматриваемые в рамочном законодательстве. Государственное финансирование НКО может быть достаточно прозрачным (Венгрия) или оставаться в значительной степени непрозрачным процессом.

Таким образом, несмотря на попытки в серьезной реформе законодательства за последние 15 лет, в законах стран этого региона сохраняются пробелы, противоречия и обременительные положения.

Непрерывные попытки во многих странах в целях улучшения законодательной базы и реализации законов, регулирующих НКО, продолжаются.



Общая конституционная и законодательная основа


Все страны в Центральной и Восточной Европе гарантируют свободу объединения. В большинстве стран конституция в прямой форме позволяет создавать организации, такие как клубы, общества и объединения. Некоторые страны также недвусмысленно признают право на вступление в организацию (Чехия, Венгрия, Косово, Македония), а также право не быть членом объединения (Македония, Сербия и Черногория). Интересно, что Конституция Черногории 1992 г. гарантирует "национальным и этническим группам право на создание образовательных, культурных и религиозных объединений при финансовой поддержке государства" (выделено авторами) (Статья 70 Конституции Черногории 1992 г.).

Конституционная защита этих свобод в некоторых странах распространяется только на граждан (Болгария, Македония, Румыния), но в большинстве стран она распространяется более широко и охватывает всех (Босния, Хорватия, Чехия, Эстония, Венгрия, Косово, Польша, Сербия и Черногория, Словакия). Конституционная система проводит различие между правом на создание объединений (доступное для каждого) и правом на создание политических партий (распространяется только на граждан).

В то же время каждая конституция детально излагает определенные ограничения на свободу объединения. Эти ограничения включают в себя следующие:

q Ограничения, оправданные интересами национальной или общественной безопасности, предотвращение беспорядков или преступлений, защита здоровья и моральных устоев, защита прав и свобод других граждан и организаций (Босния, Чехия, Косово, Сербия и Черногория, Словакия);

q Запрет на создание объединений, ставящих своей целью подрыв суверенитета страны, территориальной целостности, конституционного строя или единства нации (Болгария, Хорватия, Эстония, Македония, Румыния, Сербия и Черногория);

q Запрет на разжигание расовой, национальной, этнической или религиозной вражды (Болгария, Македония, Сербия и Черногория);

q Запрет на цели и деятельность объединений, направленных против политического плюрализма или принципов правового государства (Румыния);

q Запрет на создание вооруженных групп, преследующих политические цели (Венгрия), или парламентских структур, стремящихся к достижению целей путем насилия (Болгария);

q Запрет на создание объединений, стремящихся к участию в политической деятельности, входящей в сферу политических партий (Болгария).

В ЦВЕ эти конституционные права и ограничения должны применяться на фоне международного права, а именно Статьи 11 Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод (ECHR) (1953), которая была принята более чем 40 членами Совета Европы (243) и всеми странами региона. В своих соответствующих положениях Конвенция ECHR предусматривает следующее:

1. Каждый гражданин имеет право на свободу мирных собраний и свободу объединения с другими, включая право на создание и вступление в профсоюзы для защиты своих интересов.

2. Никакие ограничения не могут быть установлены на использование этих прав, за исключением таких ограничений, которые предписаны законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной и общественной безопасности, для предотвращения беспорядков и преступлений, для защиты здоровья или моральных устоев или для защиты прав и свобод других граждан и организаций. Данная Статья не исключает возможности установления законных ограничений на использование этих прав членами вооруженных сил, полиции или администрации государства.

Важное значение имеет тот факт, что Конвенция ECHR создала тщательно продуманный механизм разрешения споров, включая Европейский суд по правам человека, первый международный суд, рассматривающий вопросы, касающиеся исключительно прав человека. Своими решениями Европейский суд твердо постановил, что в соответствии с международным правом каждый гражданин имеет право на создание законно зарегистрированных объединений, и что после создания эти организации имеют право на широкую правовую защиту. (244)

Несмотря на то, что имеются основания для возможного ограничения права на свободу объединения, такие основания являются ограниченными, и государство берет на себя бремя ответственности при установлении таких ограничений.



Типы организаций


Страны Центральной и Восточной Европы, как правило, признают относительно небольшое количество гибких в разумных пределах организационных форм. Двумя самыми основными правовыми формами некоммерческих организаций являются объединения (universitas personarum) и фонды (universitas rerum). Объединения являются членскими организациями, члены которой или их избранные представители образуют высший руководящий орган организации. Они могут создаваться в целях служения общественному благу или взаимным интересам членов. Фонды традиционно требуют наличия имущества, предназначенного для конкретной цели, и управляются бессменным советом директоров (например, каждый совет директоров назначает своего преемника). В некоторых странах они могут служить частным целям, хотя во многих странах фонды должны служить общественному благу.

Как объединения, так и фонды явно или неявно связаны "ограничением по нераспределению". Иными словами, объединениям, фондам и другим некоммерческим организациям запрещено распределять и передавать прибыль или чистый доход как таковые каким-либо лицам. Это общее свойство, отличающее некоммерческие организации (иногда более точно называющиеся "неприбыльными организациями") от коммерческих компаний.



Объединения


Все страны в регионе признают объединения, хотя нормы и подзаконные акты, регулирующие объединения, в разных странах различные. Например, как показано в прилагаемых таблицах, существуют существенные различия касательно того, кто может создавать объединение. Например, в Венгрии и Словении для создания объединения требуются десять учредителей, а в Польше - пятнадцать. В отличие от этих стран, в Эстонии и Латвии требуются только два учредителя. В Болгарии и Румынии юридические лица могут выступать учредителями объединения; а в Македонии и Словении юридические лица учреждать объединения не могут. (245) В Албании и Венгрии иностранные граждане могут создать объединение; на государственном уровне в Боснии и Герцеговине иностранные граждане могут выступать в качестве учредителей, только если они являются резидентами или имеют регистрацию в Боснии; (246) в Словакии иностранные граждане вообще не могут создавать объединения.

Интересно, что в Литве и Польше создано несколько форм организаций на основе членства. Помимо традиционных объединений, в Польше предусмотрены "простые объединения", в которых отсутствует правосубъектность, но которые легче создавать, чем другие объединения. Аналогичным образом в Литве разрешается создавать как объединения, так и "гражданские организации", которые подобны объединениям, но ограничивают членство физическими лицами. Кроме того, некоторые страны, такие как Македония и Сербия, разрешают создавать специальные "объединения иностранных граждан", но ограничивают цели, которые они могут преследовать. (247)



1. Фонды


Практически все страны в регионе имеют организационные формы, именуемые "фонды". В нескольких странах организационно-правовая форма в виде фонда представляет собой довольно новое явление. Например, Македония признала организационно-правовую форму в виде фонда только в 1998 г. Другие страны признали фонды довольно давно (например, в Болгарии коммунистический Закон о личности и семье от 1949 г. разрешил создание фондов).

Страны региона обычно выбирают один из двух подходов при определении термина "фонд". Некоторые из них, такие как Чешская Республика и Словакия, по существу определяют фонды как существующие на благотворительные средства организации, выделяющие гранты. Эти страны дополнительно предусматривают другие формы, охватывающие необеспеченные нечленские НКО. Другие страны, такие как Болгария и Эстония, дают более широкое определение фондам, охватывающее как субсидирующие, так и действующие фонды. В этих странах объединения являются в основном членскими НКО, а фонды - нечленскими НКО, и, следовательно, нет необходимости в дополнительных организационных формах.

Имеются существенные различия в материально-правовых и процедурных требованиях к созданию фондов. В некоторых странах, таких как Чешская Республика, фонды должны служить общественному благу. В других странах, таких как Эстония, фонды могут служить частным целям. (248) Почти во всех странах фонды могут учреждаться одним физическим или юридическим лицом.

Кроме того, некоторые страны определяют размер минимального вклада, требуемого для регистрации фонда. Например, в Чешской Республике требуется, чтобы фонд имел средства в размере минимум 500.000 чешских крон (приблизительно 15.500 евро), а в Словакии фонд должен иметь минимальный вклад в размере минимум 200.000 словацких крон (приблизительно 5.000 евро). В других странах принят более гибкий подход. Например, законы в Словении и Сербии не указывают минимальных требований для уставного капитала. Вместо этого они указывают, что средства фонда должны быть достаточными для осуществления целей организации. Аналогичным образом закон Венгрии просто требует того, чтобы уставный капитал был достаточен для начала деятельности фонда.

Существуют также различия в требованиях к продолжительности деятельности фонда. В некоторых странах, таких как Словения, предполагается, что фонд будет осуществлять свою деятельность на постоянной основе. Другие страны, такие как Эстония и Албания, разрешают фондам создаваться на ограниченный период времени.



2. Дополнительные организационные формы


Примерно половина стран региона приняли как минимум одну новую организационно-правовую форму организации в дополнение к объединениям и фондам. Три отдельные формы заслуживают особого упоминания.

Во-первых, некоторые страны провели различие между организациями, выделяющими гранты, и организациями, предоставляющими услуги. Они определяют фонды главным образом как организации, выделяющие гранты, и создают отдельную организационно-правовую форму для нечленских НКО, которые преимущественно зависят от грантов или дохода от хозяйственной деятельности для выполнения своих задач. Часто эти НКО представляют собой организации, предоставляющие услуги, такие как частные больницы, институты и учебные центры. Такая организационно-правовая форма может иметь различные названия - от "общественно-полезных обществ" в Чешской Республике до "центров" в Албании.

Во-вторых, в некоторых странах (включая все страны, которые требуют, чтобы определенное имущество фонда сохранялось для выполнения целей фонда в течение неограниченного срока) предусмотрена вторая организационно-правовая форма организаций, выделяющих гранты, а именно "фонд" (fund). Хорватия, например, дает определение фонду () точно так же, как она определяет благотворительный фонд () с той лишь разницей, что фонд () должен преследовать свои цели на временной основе (т.е., в течение менее пяти лет). (249) Аналогичным образом Чешская Республика признает фонды (fund), которые (в отличие от благотворительных фондов (foundation) не требуют вклада в уставной капитал.

В третьих, несколько стран создали "открытые фонды" - организации, которые обладают характеристиками как объединений, так и фондов. Такие организации схожи с фондами в том, что они жертвуют имущество на конкретные (обычно общественно-полезные) цели. Однако они обладают некоторыми важными характерными особенностями членских организаций (хотя они не всегда рассматриваются как такие организации). Главная характерная особенность заключается в том, что более поздние благотворители могут "вступать" в открытый благотворительный фонд, став соучредителями с первоначальными учредителями.

Эта организация имеет также возможность "исключать" из своего состава других учредителей, которые не выполняют своих обязанностей. Литовские благотворительные и спонсорские фонды (fund) подпадают под эту общую категорию организации. Учредители открытых благотворительных фондов обычно обладают существенными текущими полномочиями в определении деятельности организации; в Литве, например, они образуют высший руководящий орган организации. Такой тип смешанной организации довольно редко встречается в регионе, особенно в тех странах, где формы организаций в виде объединения и благотворительного фонда имеют исчерпывающее определение в соответствии с национальным законодательством. (250)



3. "Общественно-полезный статус" (251)


Во многих странах различные организационно-правовые формы имеют право на получение функционального эквивалента общественно-полезного статуса. Важно отметить, что для различных организационно-правовых форм скорее применяется не особая "организационная форма", а особый "статус". Например, в Болгарии, как объединения, так и фонды - две основные формы НКО - могут регистрироваться отдельно как общественно-полезные организации, при условии, что они отвечают установленным критериям.

Общественно-полезный статус может быть присвоен НКО на основе положений, содержащихся либо в рамочном законодательстве, либо в отдельном законодательстве об общественно-полезных организациях. В некоторых странах отдельные положения, определяющие общественно-полезный статус, содержатся в рамочном законодательстве о некоммерческих организациях; это наблюдается в таких странах, как, например, Босния, Болгария и Румыния. Другие страны приняли отдельные законы об "общественно-полезных" организациях. Венгрия приняла закон об общественно-полезных организациях в 1997 г., Литва приняла Закон о благотворительности и спонсорстве в 2002 г., а Польша ввела в действие Закон об общественно-полезной деятельности и добровольных пожертвованиях совсем недавно, в 2003 г. И, конечно, в некоторых странах организации с определенной организационной формой (такие как фонды в Чешской Республике) должны по определению служить общественному благу и имеют право на получение налоговых/фискальных льгот в полном объеме.



Цели


Как указано выше, объединения могут осуществлять деятельность главным образом, направленную на служение общественному благу или взаимным интересам членов. В большинстве стран Центральной и Восточной Европы фонды должны служить общественному благу; однако, в немногих странах ЦВЕ фонды могут служить также и частным целям. Другие формы организаций обычно имеют более узкий круг разрешенных видов деятельности.

Например, общественно-полезные общества в Чешской Республике должны "предоставлять широкой общественности главным образом льготные услуги при объективных и равных условиях".

Для того чтобы квалифицироваться как организация с "общественно-полезным статусом", объединение или фонд (или НКО с другой организационно-правовой формой) должны посвящать свои цели и деятельность в основном служению общественному благу. Перечень общественно-полезных целей, конечно, варьируется в зависимости от страны, отражая потребности, ценности и традиции конкретной страны. Нижеследующий перечень содержит практически все виды общественно-полезной деятельности, признанные в одной или более странах Европы (хотя для одной какой-либо отдельной страны такой перечень может быть слишком длинным):

A. Любительская легкая атлетика;

A. Гуманитарные науки;

B. Защита и оказание помощи людям с физическими или умственными недостатками;

C. Оказание помощи беженцам;

D. Благотворительность;

E. Гражданские права или права человека;

F. Защита прав потребителей;

G. Культура;

H. Демократия;

I. Экология или охрана окружающей среды;

J. Образование, обучение и просвещение;

K. Искоренение расовой, этнической, религиозной и любой другой запрещенной формы дискриминации;

L. Искоренение бедности;

M. Здоровье или физическое благосостояние;

N. Охрана исторических памятников;

O. Гуманитарная помощь и помощь при стихийных бедствиях;

P. Медицинская помощь;

Q. Защита детей, молодежи и потерпевших граждан;

R. Защита и уход за ранеными или охраняемыми животными;

S. Облегчение государственных расходов;

T. Религия;

U. Наука;

V. Социальное единство;

W. Социальное или экономическое развитие;

X. Социальное обеспечение;

Любая прочая деятельность, способствующая общественному благу.



Требования по регистрации и учреждению


Все страны в Центральной и Восточной Европе требуют, чтобы НКО регистрировались до того, как они могут стать юридическими лицами. Проблема, которая стояла перед странами после переходного периода, заключалась в разработке порядка регистрации, который стимулировал бы развитие НКО и отвечал бы требованиям международного права и одновременно обеспечивал бы выполнение формальных требований по созданию НКО. В нижеследующих подразделах обсуждаются различные вопросы, возникающие в процессе регистрации.



Ответственный государственный орган


Главный вопрос заключается в том, поручить ли регистрацию суду, министерству или другим административным органам. Около половины стран наделяют полномочиями по регистрации министерство или другой административный орган. При таком подходе главное беспокойство вызывает то, что эти органы часто подвергаются политическому влиянию. Кроме того, в некоторых странах, например, в Македонии до 1998 г., регистрация проводилась Министерством внутренних дел, которое из-за своего прошлого назначения оказало отрицательное воздействие на активность объединений. В результате общая, хотя и не универсальная тенденция заключается в наделении судов полномочиями по регистрации.

Однако некоторые страны, такие как Чешская Республика, вначале посчитали такой подход сомнительным, отметив, что судебные толкования были иногда противоречивыми и новыми. В результате этих и других проблем с регистрацией, в некоторых странах прилагаются усилия по созданию других специализированных аполитичных органов, которые по существу будут служить в качестве административного органа для регистрации организаций.

Вторая проблема заключается в том, должна ли регистрация проводиться на местном или национальном уровне. Регистрация на местном уровне облегчает сложности регистрации для общинных групп, стремящихся зарегистрироваться как НКО. Признавая эти и другие преимущества, ряд стран, включая Болгарию и Эстонию, разрешают организациям регистрироваться в окружных судах. Конечно, преимущества децентрализованной регистрации можно было получить без необходимости прибегать к судам; объединения Словении, объединения и общественные институты в Литве и объединения в Хорватии могут регистрироваться в региональных административных органах. Недостаток децентрализованной регистрации заключается в том, что это затрудняет развитие профессиональных кадров, способных применять законы согласованно. Интересно, что в связи с такой обеспокоенностью, Албания передала полномочия по регистрации от окружных судов к окружному суду Тираны в мае 2001 г. Это, однако, вызвало затруднения для регистрации некоммерческих организаций за пределами столицы, и прилагаются усилия по поиску возможностей создания посреднических организаций, которые будут служить в качестве пунктов сбора и распространения регистрационных документов на местном уровне. Правительства нескольких стран также колеблются в вопросе локализации регистрации в отношении фондов в большей степени, чем в отношении объединений.

Несмотря на то, что многие страны предусматривают отдельный порядок регистрации для различных организационных форм НКО, большинство стран определяют один орган, ответственный за регистрацию всех НКО конкретной формы, вне зависимости от их целей. Однако некоторые страны - особенно в отношении фондов - привлекают к процедуре регистрации министерство, курирующее сферу деятельности НКО. В Словении, например, полномочия по регистрации возложены на министерство, имеющее внутреннюю компетенцию в сфере деятельности фонда, в то время как в Хорватии Министерство юстиции отвечает за регистрацию фондов, но требует согласия министерства, курирующего соответствующую область. Такое разделение полномочий по регистрации создает не только недоразумения и задержки в тех случаях, когда организация четко не подпадает под

...